浙江：农村宅基地改革探索

郡县治则天下安，乡村治则社会稳。乡村基层治理现代化，既是国家治理体系的重要构成，也是实现乡村振兴的重要基石。

农村土地尤其是农房宅基地，集资源、资产、资本属性于一体，是农户家庭最重要的财富积累形式，其取得、使用、退出、审批、管理等制度改革，涉及千万农民切身利益。在农村宅基地改革试点基础上，浙江探索建立了科学的宅基地管理利用制度体系，形成了以改革带动乡村治理、促进乡村全面振兴的良性循环。

一、先行探索

三权分置，重构宅基地制度顶层设计。按照“落实宅基地所有权、保障农户宅基地资格权、适度放活宅基地使用权”的思路，深入推进农村宅基地改革试点。2015年，义乌市在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计，明确规定宅基地归农村集体所有。绍兴市柯桥区规定农户闲置用房出租用于经营性产业，村集体要收取一定的土地使用费，将集体土地所有权的收益落到实处。德清县规定村集体有权对宅基地分配、收回、有偿使用等事项进行决策，同时将农村宅基地资格权以“宅基地资格权登记簿”“宅基地资格权登记卡”形式实现，并允许农户将一定年限的宅基地使用权转让、出租、抵押。

分类处置，改革宅基地取得和使用制度。根据区位条件不同，各地采取不同的宅基地使用方式。义乌市在城镇规划区红线内，实施城乡新社区集聚建设，农户以合法宅基地占地面积1∶5置换权益面积；在城镇规划红线范围外，按照“一户一宅、面积法定”原则，保障农户宅基地权益；建立农村宅基地基准地价体系，探索宅基地的有偿使用方式，以公开竞争方式进行有偿选位；住房困难户和D级危房户等可选择本村、中心村或集聚小区的高层、多层公寓，以及垂直房、货币等方式解决住房难题。

活权赋能，拓展宅基地的财产性权利。义乌市允许依法持有宅基地使用权证和房屋所有权证的农户，以农村住房抵押担保方式申请贷款；建立农村住房抵押贷款风险补偿机制和抵押农房司法处置办法，缓释抵押贷款风险。德清创新宅基地和农房财产权益实现形式，制定了农村住房抵押贷款相关规定，鼓励金融机构积极开展农村综合产权抵押贷款，累计农房抵押贷款1473户、3.5亿元。

开发利用，激活闲置宅基地和农房资源。各地创新宅基地盘活利用机制，拓宽宅基地利用范围，积极引进各类主体发展乡村旅游、养老养生、运动健康等农村新业态。义乌市利用农村闲置宅基地和农房，实施“百村电商”工程，每年获得的财产性租金收益超过40亿元。德清县允许宅基地在保障居住的基础上，经审批改变用途，用于各类农村新产业、新业态，累计完成投资19.5亿元，开办酒店、民宿690余家。

二、经验启示

推进农村宅基地改革，有利于整理腾出建设空间，是保障农民“户有所居”的重要途径。义乌市按照“尊重事实、一户一宅、面积法定”原则，分类妥善处理宅基地历史遗留问题，对于严重违法的，结合“三改一拆”予以拆除，全市拆违面积超过380万平方米；同时推进以农村宅基地置换城镇规划区高层物业的城乡新社区集聚建设，比传统垂直房改造模式节约土地51%，比村庄现状用地节约36%，累计共节约土地7208亩。德清县通过农村土地整治等方式推进跨村、跨镇集聚，创新“户有所居”的多途径保障方式，共实施异地集中置换4181户、面积1756亩，全县无房户、危房户宅基地保障率100%。

　　推进农村宅基地改革，有利于促进城乡要素自由流动，是推动新型城市化健康发展的重要手段。义乌市通过城乡新社区建设，城市化水平提高了3%，城乡居民收入差距缩小到1.96∶1。绍兴市充分利用闲置农房，引进开发建设项目1084个，引进社会资本32.71亿元，激活闲置农房11027幢、143.9万平方米，吸引企业家、大学生、乡贤等各类人才1500多人到农村创业，带动农民就业11036人。

推进农村宅基地改革，有利于规范完善基层制度体系，是促进乡村治理现代化的重要推手。在宅基地改革中，浙江各地发挥政府主导作用，突出制度顶层设计。上虞区出台农房宅基地的流转交易、租赁使用、重建改建审批等政策制度，明确20项配套交易细则。同时，突出农民主体地位，强化村集体自主规划、自主分配、自主处置和自主管理，激发村民自主管理农村土地的主动性、积极性和责任心。义乌市建立农村土地管理议事决策、民主监督、财产管理等机制，特别是将村庄规划、宅基地有偿使用和退出、土地收益分配等14项内容纳入民主决策范畴，通过村规民约、民主协商等形式，推动建立符合实际的农村土地长效管理机制。

三、再趟新路

结合土地确权颁证，清理宅基地历史遗留问题。妥善处理历史形成的违法用地和违法建房问题，是保障宅基地农户资格权、农民房屋财产权的关键。在当前全域土地综合整治中，可以分类处置：对于未经审批但在宅基地资格权面积内、且符合村庄建设规划的，允许补办审批手续并确权颁证；对于轻微超标占用宅基地，允许通过一次性缴纳有偿使用费后予以确权颁证；对于严重超标的违法建筑，要依法予以拆除。此外，对于通过继承、赠与等形成的“一户多宅”及畜棚、厕所等合法建筑，可按照一定比例进行折算后，累计归并到一处住宅，予以确权颁证。

结合乡村建设资金筹集，设立集体土地整备机构。总结义乌镇街土地整备公司运作经验，以县（市、区）为单位，在自然资源部门下设集体土地整备机构，统筹开展整个行政区范围的集体土地整理、储备、入市及资金管理、运作。一方面，可扩大宅基地资格权异地安置的范围，更大程度保障农户“户有所居”；另一方面，通过科学规划，最大程度利用现有土地资源，盘活利用各类农村闲置用地和争取各类新增用地指标，并以集体经营性建设用地入市的方式，获取集体建设用地收益，统筹行政区范围的乡村设施建设和产业发展。

结合集体经营性土地入市，培育农村土地市场。总结各地经验，进一步完善宅基地用益物权，以颁发宅基地及房屋使用权证及登记证明的形式，明确界定并保障承租人的用益物权、担保物权和经营权。同时，在严控农村新增建设用地规模和建设用地总量的条件下，在农村外来人口比较多的地方，探索集体经营性建设用地建设租赁住房试点，并创新闲置宅基地及农房开发利用方式。建立健全农村建设用地使用权有限年期租赁、流转、抵押、入股制度，为探索建立城乡统一的建设用地市场奠定基础。

结合国家试点范围扩大，谋划宅基地改革试点。浙江乡村振兴和城乡融合发展的实践，迫切需要农村宅基地改革在更大范围内推进，从而促进人、钱、地等要素自由流动、优化配置，加快推动全省高质量发展。要抓住国家扩大改革试点的有利时机，有序扩大农村宅基地改革试点范围，积极谋划申请农村宅基地改革试点省，在全省范围整体推进农村宅基地改革，先行先试，为全国农村宅基地改革提供浙江样板。