江苏省盐城市阜宁县地处内陆，人多地少、用地矛盾突出。通过实施农村建设用地减量化工作，盘活利用农村零散、闲置、低效的宅基地，满足了美丽宜居乡村建设中土地和资金的需求，加快了乡村振兴战略实施步伐。通过对阜宁实施农村建设用地减量化工作的调查研究，结合工作实际，就如何解决乡村振兴过程中土地和资金难题谈几点看法。
农村建设用地减量化的阜宁实践
盘活利用农村宅基地，实现农村建设用地减量化与美丽乡村建设双赢的目标，工作难度大、政策性强，涉及矛盾多。该县以宅基地自愿有偿退出为抓手，充分利用城乡建设用地增减挂钩试点与耕地占补平衡政策，推进农村建设用地减量化，实现土地资源、资产、财富三个转变，解决了美丽宜居乡村建设中土地与资金难题。
多层次摸底，做实基础台账。深入调查研究，广泛征询意见，夯实工作基础。一是摸排核清全县农户房屋状况。由县政府牵头，组织自然资源、规划、农业、住建、财政、人社局等5个工作组，深入实地调查房屋状况，对全县22.5万户农房，按安全房屋为A级、个别结构构件危险为B级、局部危房为C级、整幢危房为D级进行评估认定，共排查出危旧房屋79804户，其中B级52239户、C级21048户、D级6517户。二是建立全县宅基地利用现状数据库。结合土地利用现状图，对全县宅基地利用情况进行摸底调查，查清了全县空闲宅基地2.98万宗，零散建房户约3.7万户，宅基地闲置面积达3.2万亩，为解决地从哪来提供了依据。三是广泛征求群众意见和建议。经过对近千农户走访调研，征询镇村干部意见和建议，掌握群众退出意向，对阜建高速、连盐铁路阜宁段拆迁安置费用及三灶镇零散拆迁安置费用进行调查了解，测算好即将开展的宅基地有偿退出补助费用，确保农民的利益和权益不受损失。
多角度谋划，细化工作方案。该县结合自身实际，制定了相关工作方案，确立“一二三五五”工作思路。一是建好一个运作平台。2016年9月，由县土地储备中心出资1.5亿元，注册成立阜宁县美丽乡村建设有限公司，负责全县宅基地退出资金的筹集与管理。对照宅基地退出相关要求，及时拨付兑现建设与复垦资金。对结余的耕地占补平衡补充耕地指标、增减挂钩周转结余指标进行管理和申请上市交易，为全县宅基地有偿退出工作提供可靠资金保障。二是确立两种退出模式。考虑该县农民习惯于沿河、沿路和毗邻大田的居住特点，按照先易后难的原则，确立连片退出和零散退出两种模式。对群众退出意愿较强、拆迁复垦面积较集中的村庄，实行连片退出；对临近大田，容易复垦成耕地的零散户、空关户及影响村容村貌的孤舍农户等，进行零散退出。三是坚持三大基本原则。坚持统筹规划、依法自愿、合理补偿三大基本原则。统筹农村各项改革，注重系统性、整体性、协同性，突出指导和引导，发挥农村集体经济组织的主体作用和村民自治作用，通过群众申请、公开公示、签订宅基地退出协议、政府确认等程序，合理给予农民退出宅基地补偿。四是采取五种安置方式。对退出宅基地的农民，主要采取五种安置方式：倡导货币结算、鼓励进城入镇、引导集中居住、尝试存量置换、允许改建自建，给群众更多的选择权。五是出台五项奖补政策。出台了宅基地补助、地面附着物补偿、净增耕地和复垦奖补、基础设施配套奖补、组织推进奖补五项奖补政策，调动各方参与宅基地退出工作的积极性。
多维度规划，做精空间布局。在农村住房条件改善工作中，突出规划引领，精准规划定位。一是精心编制镇村布局规划。将镇村布局规划纳入国土空间规划体系，注重镇与村、镇村与城市之间的一体化协调发展，着力提升城与村的纽带功能，在全市率先完成了《阜宁县镇村布局规划》，为集中居住点建设提供国土空间保障。该县共2068个自然村，其中规划发展村庄472个（424个集聚提升类村庄、48个特色保护类村庄），搬迁撤并类村庄330个，其他一般村庄1266个。二是精心编制村庄建设规划。按照“集聚提升类村庄”“特色保护类村庄”“城郊融合类村庄”“搬迁撤并类村庄”“其他一般村庄”五个类别，突出特色文化保护，统筹安排村民委员会、综合服务站、基层综合性文化服务中心、养老和教育等公共服务设施。三是精心编制小区设计指南。制定出台了《阜宁县农村康居工程集中居住点规划设计指南》等相关文件，对村庄建筑风格、建设标准、村落风貌、乡土风情、公建配套等进行个性化指导，方便群众生产生活，铸造康居、乐居小区。
多元化运作，做强资金保障。工作中，一是争取金融部门支持。利用美丽乡村建设有限公司这一平台，根据资金需求情况，争取金融部门授贷11.15亿元，为该县农村住房条件改善工作顺利开展提供有力保障。二是加强净增耕地指标异地调剂交易工作。通过农村住房条件改善工作中净增耕地指标交易，三年交易耕地占补平衡补充耕地指标7541亩，交易金额17.94亿元；交易增减挂钩结余指标960亩，交易金额9.88亿元，合计交易金额27.82亿元。三是拓宽资金来源。该县争取了省农房改善专项资金4.523亿元；将县城周边镇区实施康居工程所形成的净增耕地指标，以增减挂钩方式置换到县城规划区，集中办理土地征收手续，将集体建设用地征收为国有建设用地后再行出让，2018年实现增值收益0.98亿元，缓解了资金不足问题。
多渠道筹措，做好用地保障。一是增减挂钩指标重点保障集中居住用地。对省安排的增减挂钩周转指标，重点用于农村住房条件改善工作，共安排4361亩用于集中居住点用地。二是盘活利用农村质量较好的闲置房屋。对部分原居住的楼房质量较好，且有意愿退出宅基地的农户，由政府进行统一购买、修缮出新，用于托底安置特殊贫困群体。三是挖掘利用镇区周边存量建设用地。专门出台奖补政策，鼓励各镇区拆除现有空置厂房、学校，腾出存量建设用地，用于农民集中安置。四是推进镇郊融合类村庄建设。利用各镇区镇郊符合土地利用总体规划农用地较多资源优势，做好村级规划修编，整合、归并零散建设用地，并将新增的建设用地指标，集中到镇区使用，建设镇郊融合类村庄。
用地减量带来多重发展增量
2016年以来，该县充分利用城乡建设用地增减挂钩试点政策、耕地占补平衡政策，推进美丽宜居乡村建设，加快乡村振兴战略实施步伐。
农民居住条件得到显著改善。宅基地有偿退出农户选择集中安置点居住，房屋质量好，配套设施全，环境卫生优，提高了农村家庭住房成套比例，满足了群众安居康居的需求。三年来建设集中居住点186个，建筑面积231.5万平方米，修缮加固危旧房7255户，累计改造危旧房51183户，占全县危旧房总数的64.1%。
土地节约集约利用率显著提高。农民宅基地退出后，绝大多数选择进入集中居住点或进城入镇购房，安置户户均宅基地面积减少，复垦后耕地面积净增较多，新增耕地面积11763亩，推动了农村建设用地减量化。
精准脱贫进程显著加快。坚持把农村住房条件改善和扶贫攻坚有机结合起来，让困难群体享受改革发展红利。对农村特困群体精准施策，实行托底安置，这些群众自己不花一分钱就能住上新房，三年来托底安置特困群众3355户。
乡村振兴战略实施显著加快。该县对选择进城入镇的农户免费提供就业培训，提高劳动技能；对选择集中居住的农户，政府通过资金杠杆调节鼓励在安置点周边发展高效农业、加工业，适宜发展农业的地区，提高集中居住点周边高效设施农业奖补标准；适宜发展劳动力密集型加工业的，允许利用集体建设用地创办全民创业园，解决附近群众就业难题。
农村新业态用地方式探析
随着中央乡村振兴战略实施力度的加大，农村新兴产业也将发生巨大的变化，农村用地的形态、规模和方式上呈现出多样化。一是用地形态多样化。不仅是农民集中居住区，还有观光农业、高效农业、特色小镇等众多新型用地组织方式。二是用地需求规模大。依据卫片监测结果，农村用地占比接近一半，且区域发展越是强劲，农村用地需求就越大。三是用地方式多元化。土地的多重功能得以拓展，从单一的生产或居住向乡村旅游、特色田园乡村建设兼顾。而原规划的用地空间对新产业的发展形成一定的制约，特别是在农村加速发展阶段，用地需求点多、面广、量大，用地保障有难度，导致一方面面临农村建设用地急需整合，释放发展用地空间；另一方面，城市发展需要用地来摆脱困境。为做好今后美丽宜居乡村建设自然资源的保障工作，提出以下几点建议：
立足存量挖潜，拓展更为开阔的用地空间。把调整布局、存量挖潜、推进农村建设用地减量化、整合“破旧矮散”农村房屋建设用地等手段，作为解决发展用地的主导路径，进一步强化有利于盘活资源的用地政策。推广部分地区“同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整”等试点经验，鼓励各地在确保建设用地总量不增加的前提下，简化操作流程、改进监管方式，顺畅农村建设用地在乡村内部、城乡之间合理有序流动。
结合用地现状，探索更为灵活的用途管制。在坚持总体刚性的前提下，推广同一村镇之间可以相互流动、调剂的灵活机制，以现状用途判别地类的方法，加大支持发展用地形态多样、类型多变趋势的力度。加大国土规划空间支持力度，增加规划空间指标、增减挂钩周转指标，解决集中居住点建设选址难题、落地难题。
强化地类监管，探索更为惠民的管理机制。加快推进农村土地确权登记发证和村级土地利用总体规划编制工作，加快构建以土地权属管理为核心、以土地规划为依据的农村土地管理体系。对省厅批准的农村宅基地有偿退出试点地区，每年追加增减挂钩奖励计划和倾斜挂钩专项补助资金，切实做到惠民利民，将土地改革的红利最大化释放给人民群众，并主要向农民倾斜。
增强政策对企业的吸引力。出台相关政策激励企业参与农村住房条件改善工作，对有土地指标需求的企业，农房改善工作形成增减挂钩指标对企业优先安排；对有投资农业项目意向的企业，退出宅基地区域整理后形成的连片耕地可优先享有经营权；对企业投资区域内连片改造地区形成的新增耕地指标收益可制定相应的分成比例。
大力发展民宿产业。由于部分群众过年过节回来居住几天，而造成房屋季节性闲置。建议村集体成立乡村旅游合作公司，村民以房入股，约定经营分配比例，由公司统一对外经营，发展民宿产业，增加村集体与村民收入。
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