马嵩 郭枫 王晓君：国土开发强度的理念内涵解析

国土开发强度是国家在推进生态文明体制改革和国土空间治理中提出的重要概念，也是目前各类空间规划编制的核心控制指标。随着国土空间规划体系的建立，国土开发强度已从研究概念转向实践应用，并逐渐形成空间规划的核心控制要求。更清晰地界定其定义、明晰相关方法，并形成统一应用标准，对于推进国土空间规划编制和完善空间治理能力，都具有重要的现实意义。

自2010年《全国主体功能区规划》首次提出控制开发强度的要求以来，国土开发强度多次出现在《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（以下简称《全国纲要》）《雄安新区规划纲要》（以下简称《雄安纲要》）《省级国土空间规划编制指南（试行）》（以下简称《省级指南》）等重大政策和规划中，但其概念定义、指标属性、应用层次等仍不确定，具体的确定原则和方法也存在一定争议，影响了其在规划中的实践应用。

概念定义方面，各类规划和政策表述仍有差异。《全国主体功能区规划》将国土开发强度定义为“建设空间与区域总面积的比例”， 《雄安纲要》中指的是“建设用地总规模与行政区面积比例”，而《省级指南》中则更改为“建设用地总规模与行政区陆域面积的比例”。相关概念表达逐步细化，但仍有模糊之处。如最新概念中，关于行政区陆域面积是否包含陆地水域面积，建设用地是否包含设施农用地、乡村道路等争议用地等尚不明确。

指标属性方面，不同政策和规划的具体要求也并不相同。《总体方案》《全国纲要》《雄安纲要》都明确将开发强度列为约束性指标，而最新颁布的《省级指南》则将国土开发强度作为预期性指标。

应用层次方面，国家政策并未明确该概念的规划应用层级。《总体方案》明确了“开发强度分解到县级层面”的具体要求，相关概念也已出现在《全国纲要》《省级指南》和《雄安纲要》等较高层级规划中，且实际上开发强度已出现在市县乃至乡镇等各层级空间规划中。值得注意的是，最能代表空间规划编制技术导向的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》却并未明确国土开发强度的具体要求。

分析方法方面，开发强度受多种因素影响，缺乏统一标准。资源环境承载力、建设用地适应性评价、主体功能区划及重大发展政策都成为目前开发强度分析的重要考虑因素，但如何平衡各个要素成为困扰规划编制者的难题。

国土开发强度的理念内涵分析

实际上，在《全国主体功能区规划》明确国土开发强度概念之前，“开发强度”一词已广泛应用于国内外城市规划领域。但此时的开发强度范畴局限在城市建设范围之内，针对的是容积率、建筑密度和高度等。《全国主体功能区规划》将开发强度扩展到全域视角，更加强调区域性国土空间的二维管理，背后突出的是“注重资源、生态保护”的逻辑，是对生态文明建设的呼应。也有学者将开发强度的内涵确定为“区域建设用地集约利用程度和人类活动频繁程度的体现”。

资源和生态保护是开发强度出现的前提。开发强度概念是在生态文明大理念下的产物，资源开发强度大、环境问题突出是开发强度概念引入的重要前提。在此背景下，以“人地关系地域系统”理论为指导，针对人类活动对自然环境影响的强度和范围进行调节十分必要，这有利于提升空间发展的综合效益。《全国主体功能区规划》中提到的“有节制开发、保持适当的开发强度”等，是对人与自然环境关系的协调；资源环境承载力关系，是进行开发强度调节的出发点和前提性判断要素。

主体功能区差异是开发强度确定的基础。国土开发是个大概念，一般意义上来说，包含开采、垦殖和工程建设等多方面。但《全国主体功能区规划》提到的“开发”，特指大规模和高强度的工业化城镇化开发，并不是所有的开发行为，特别是没有包含农牧业生产的概念。资源环境承载能力，实际上包含了工业城镇开发和农牧业开发两大类开发范畴。在一定的承载能力范围基础之内，在保障粮食安全的基础上，根据适宜性条件对工业城镇开发和农牧业两种开发行为进行结构调节，是开发强度确定的重要基础。调节的结果表现为城市、农业和生态空间结构的优化。但是，某个地区的功能结构完整性和平衡性也是明确结构的重要考虑。比如，《全国主体功能区规划》中提到的“保持必要耕地和绿地生态空间，满足当地人口对农产品和生态产品需求”，即是对某类地区结构性完整的表述。

国家发展战略是开发强度控制的重要参考。除确定资源环境条件上限和安全生产结构基础外，在一些工业城镇适宜性较高的地区之间进行强度调节已成为主要任务。这时，国家发展战略成为区域协调的重要工具。实际上，主体功能区战略也是为了落实好国家区域发展的战略之一，它能深化细化区域政策，更能有力地支持区域协调发展。当然，区域发展战略形成的基础仍是区域的比较优势条件，但由于区域发展总体上仍属市场行为，这就决定了发展具有一定的不确定性。因此，对适宜性较强地区之间的协调应留有一定弹性。

土地集约利用是开发强度引导的重要方向。土地承载、粮食安全生产责任是底线和前提，但会随着生产力的提高发生变化。我国人多地少、资源承载能力有限的国情不会变化，在有限的资源环境条件下，加强土地节约集约利用是重要方向，也需要纳入考虑。