编者：今年以来，关于农村宅基地管理和改革的话题不断升温。1月1日，新土地管理法正式实施，农村宅基地改革和管理有关工作由自然资源部门转至农业农村部门。6月30日，中央深改委第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。7月3日，农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议召开，对农村乱占耕地建房问题整治工作作出安排。7月底，自然资源部、农业农村部连续发出《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》。9月29日，深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议召开。此外，有关山东“合村并居”的质疑与争论也跟宅基地改革密不可分。为此，特找来一篇“经典文章”，时任中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文2016年“两会”期间接受《中国新闻周刊》的专访文章《陈锡文回应土改质疑》，即便已过四年，但对今天理解和把握宅基地改革方向和路径仍有着重要的指导意义和参考价值。

陈锡文回应土改质疑

　　2016年3月10日，陈锡文在政协小组会结束后，就土地改革有关问题接受了《中国新闻周刊》的专访。

　　“农地改革绝不是谁都可以到农村去随便弄一块地”

　　中国新闻周刊：中国的土地改革已经实施了不短的日子，但是社会舆论总觉得土改的进展并不大，你怎么看？

　　陈锡文：每个改革都有目标，我觉得舆论在评判改革进展的时候要注意，他们用以评判的目标和改革自身的目标是否一致。

　　比如说征地制度的改革，国家在此过程中要处理好三个问题。第一，节约用地，新的制度应对此起更严的约束（作用）；第二，应公平合理地补偿被征地者；第三，是不是从事非农业用途的土地一定要征收下来？经过批准的农村经营性建设用地，如果不是农民自己用，是否一定要征下来？

　　过去，社会舆论认为，政府从农民手里以低价购买地，再以高价卖出，很不合理。但是要看到，这块地之所以值钱，不是因为从农民到了政府手里，而是因为它的用途不一样了，需要的技术条件也不一样了。作为农田，可以排灌水即可。而作为城市建设用地，就要修各式基础设施，包括道路、供电、供水、配套的绿地等，土地增值的相当一部分在这些基础设施上。如果这个地的价钱都给了农民，谁去做基础设施呢？没有基础设施，这个地只能跟农地同价，不可能升值。

　　所以，政府和农民之间，怎么分配更合理？多给农民一些现金，还是多给他们提供住房、社会保障，以及相关培训？

　　这一两年，应该有很多人能感觉到，由征地引起的群体性 事件比以前少了很多，我想这和征地本身的减少有关系，大家更注重节约用地以及提高对农民的补偿。征地制度的改革确实是有进展的。

　　再比如农村集体经营性建设用地的改革，国家规定，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　国务院批准了33个县进行试点，现在已有几十块地入市。看起来似乎比例很小，但意义重大。今后的城市建设过程中，可能有一部分土地不是国有的了。但是我国《宪法》规定，城市的土地属于国家所有。那么这部分入市的农村集体经营性建设用地，将会要求宪法作相应的修改。地权没有改变但是用途改变了，收益怎么分配？这是非常大的改革。

　　另外就是宅基地的改革，社会上谈得也比较多。我认为，首先应该搞清楚，宅基地改革的目的是什么。这是一项本集体农民的住房保障制度。过去，农民穷，买不起商品房，因此给他无偿提供一块土地，至少可以在上面盖个房，有容身之所。没钱的农民可以搭个茅草房，有钱的农民可以盖个小洋房。这项制度仅限于本集体内的成员，原则是一户一宅。

　　但是，这项制度实施之初，只规定了一户一宅，但并没有讲清楚如果这一户有了子女，子女另立门户，是否还要再给宅基地？现在的情况是，只要子女另立门户，就会得到新的宅基地。从这个角度看，这个制度无法持续。总有一天，村里的土地都会变成住宅。因此，必须推进宅基地制度的改革。

　　我理解，改革的核心有两点，第一是要继续对本集体成员提供住房的保障，不能让他没房住；第二，要改变原来那样一户一宅世世代代可以分宅基地的做法，要在中间找到一个平衡点，既保障农民的居住权，又保障土地不被无限制地占用。这是宅基地制度改革的焦点和核心。

　　但现在有的人的解读不是这样的，他认为改革应该是让外村人、非农民都可以买宅基地，这样看的话，那改革是没有向前推进。

　　今年两会，也有委员代表提出，为什么农民可以进城买房，城市居民就不可以到农村去买？从根上说，土地所有制是不同的。城市土地是国有的、全民所有的，无论城市居民还是农民都可以购买。农村土地是集体所有的，能够在本村拥有一块宅基地的人，必须是集体成员。

　　另外，农村的宅基地是保障性住房的产物，并非商品。法律规定，农民有土地承包经营权和宅基地使用权，土地承包经营权有占有、使用、收益三项权益，而宅基地使用权只有占有、使用权，没有收益权。

　　因此，非成员通过买卖获得这个保障性的权利是对成员权利的侵犯。有的城市，也允许保障性质的住房买卖，比如杭州的制度，经济适用房必须住满五年，之后如果要买卖，增值部分政府要收走50%。这样的规定很合理，毕竟你买入的时候就比市价便宜很多，增值了怎么可能都归你？这个规定出台之后，有的人算了算，决定不卖了，因为上交了50%之后，也换不了更好的房子了。

　　有的人批评说，农民进城了，为什么还要保留宅基地，这不是两头占吗？我先不管这个话本身说得对不对，假如现在允许城市居民在农村买房，他们也不可能把城里的房子都卖掉，这不也是两头占吗？对节约土地一点用都没有。

　　再放到更广阔的角度来讲，什么叫城市什么叫农村？农村不是搞建设的地方，农村主要有两个功能，一是提供农产品，二是提供生态环境产品，这才叫农村。农村的建筑，是农民自身的生产和生活所必需的。

　　农民在城镇化过程中不断往城里走，所以农村人口减少，房屋也要减少。退出的宅基地可以成为耕地，也可以成为生态环境用地，这才能保障农村提供功能性的产品。

　　农村绝对不是说，我看着哪儿好就随便弄一块地。这并不是因为我国农村实行集体所有制才这样，全世界的国家地区都一样。

　　中国台湾、韩国，都曾经是日本的殖民地，土地制度也基本延续了日本的制度。以台湾为例，他们实行土地改革，由政府赎买，然后以低价卖给农民，实现耕者有其田。为了保障这种状况，不让土地迅速被有钱人兼并，“法律”规定十年内不许买卖。

　　之后，农民开始进城，允许农地在农民之间买卖，同时“法律”规定了最高限额，不能超出。到了上世纪末期，农民数量减少，“法律”再次变化，允许非农民的城镇居民购买，企业不可以购买。但是，“法律”还规定，非农民自然人购买之后，可以种地，不许盖房。

　　中国台湾的农田很少，大概只有1000多万亩，但他们的“法律”修改也是一小步一小步地进行，因为其中的利益关系重大。

　　所以我觉得，有的人说，土地是生产要素，要素就要自由流动，但就农地而言，这其实和世界各地区的实际情况大相径庭。

　　土地制度的改革，我们的目标到底是什么？第一，这些制度要不要改掉？如果允许任何人到农村随便买一块地盖个房子，那农村集体制就瓦解了。第二，土地用途管制还要不要？农村能不能随意盖建筑？第三，所有的房屋，商品房和保障性住房，完整产权的住房和受限制产权的住房能不能平等对待？如果真的同权，那两边获得的收益是不同的，又会导致新的不公平。第四，整个改革向前发展，我们社会进行到哪一步，能做的是什么，这些都要弄清楚。农村土地制度改革所涉及的问题，都太根本了。

　　“我觉得没有必要出台增减挂钩的政策”

　　中国新闻周刊：农村的宅基地不能卖给城里人，但地方政府正在通过增减挂钩的途径，将宅基地转化为城市周边的建设用地，有人质疑这种做法是“只许州官放火，不许百姓点灯”，你怎么看？

　　陈锡文：我觉得没有必要开这个口子，因为增减挂钩的做法，用“占补平衡”的规定就可以了。

　　占了一片耕地搞建设，要想办法补充，政府可以引导，比如某个村庄废弃了，那么把这个村庄复垦出来，变成耕地，就补充进来了。这是不涉及用地指标问题的。

　　而以往增减挂钩的做法是涉及用地指标的。国家给了一部分新增建设用地指标，你用完了，还不够，想办法在指标之外再搞点地来。如果真的有村庄需要去复垦了，你可以这样用，但是你不能借这个机会让自己扩大建设用地指标。

　　现在国家在去库存，为什么有这么多库存？你去查一查，有多少真正用的是国家给的指标？新增的大部分建设用地都留在中心城市，比如省会城市和地级市，像县级城市的商品房，基本都不是国家的建设用地指标，而是到农村去做了增减挂钩。那么整个建设规模不就扩大了嘛！批了你1000万亩，实际上你搞了1300万亩，不少房地产的库存都是这么弄出来的。

　　货币规模为什么管不住？因为建设规模比我们原来想的大得多。钢铁、水泥产能为什么不断膨胀？都跟这个有关系。现在去库存、去产能，但土地管不住，三五年后，又回头再走一遍老路，老走不出这个怪圈。

　　增减挂钩现在异化了，异化成一些县城通过这种方式来增加建设用地指标，这就出问题了。

　　国家下达的新增建设用地指标应该是约束性的。能不能把未来三五年的指标一次性交给省一级，省里自己做年度的调配，用完了就没有了，但是不能又去农村拆房子、搞地，继续增加指标。

　　中国新闻周刊：也有人质疑，增减挂钩之后，就算把农村的土地复垦，但是这片地可能本身并不适合做耕地，复垦之后的收成并不多，那么国家的有效耕地实际上还是在不断减少。

　　陈锡文：这个有许多具体措施。宅基地复垦之后，有相当一部分是可以直接作为耕地的。有的土壤则需要培育。比如，我们把转为建设用地的耕地上边的三五十公分土壤都取下来，再把它们放到复垦为耕地的宅基地上，培育这块新耕地的耕种能力。还有的还是没法耕种，只能种树种草了。

　　中国新闻周刊：随着城镇化率的提升，农民不断外出，家中房屋闲置，也是变相的资源浪费。既然现在宅基地不能买卖，那你觉得还有什么其他解决办法吗？

　　陈锡文：我看到过几种情况。

　　第一种就是复垦为耕地。第二种就是进行土地整治，把废弃的房屋、村庄道路，依法整治，提高耕地质量、增加耕地数量、改善农村生态环境。

　　第三种比较特殊，用于贫困人口移民搬迁。比如宁夏的平罗县，离城市比较近，许多农民进城打工了，房子不要了，地也不种了。与此同时，宁夏西海固地区因为生态破坏严重，有一批农民要移民。政府牵线搭桥，就到平罗县和农民商量，是不是愿意把自己的宅基地和住房让出来，补偿几万块钱，让西海固的农民移民过来。

　　不过这种方法有两个问题需要仔细考虑，第一，西海固的农民到了平罗县，要加入这个集体，集体必须承认他们是成员；第二，从平罗农村走了的农民，地和房都不要了，那现在户口落在哪里？如果说落在了县城，那政府是不是应该把城镇居民的公共服务和社会保障都给他们？这类问题需要想办法解决，没有那么简单。

　　第四种办法比较普及，农民外出打工，家里的房子长期闲置，村里可以统一租回来，进行装修改造，搞农家乐、养老院。这个在北京、浙江、贵州都有实施。大家可以去住、去玩儿，农民也通过这种方式获得了收入。

　　宅基地改革，照我的想法，非农民就根本不应该想可不可以买，这种叫非分之想。我刚才举的这些例子，都是可以进行资源利用的，并不是说一定得卖掉才能真正让它有用。

　　社会上确实有不少人，认为宅基地制度改革就是让城里人可以到农村去买地盖房，我感觉这不合乎中国的国情，其他不少国家的法律也并不允许。因此，这不是方向，所以你如果要等这个改革，那我想你就等不来了，但你不能说我们的改革没进展。

　　“是把人都弄进城里，还是由政府提供城乡一致的公共服务？”

　　中国新闻周刊：现在，农村耕地的使用权在流转，是否会出现一种现象，从耕者有其田变成租者有其田？

　　陈锡文：在一个阶段内，这种现象在客观上是不可避免。因为，为了让农民心里踏实，得承认他们的财产权是合法的财产权，国家法律是要保护的，他们不在村里种地了，如果要退出，国家就要赎买。

　　所以，承包权和使用权的分离是普遍现象。实际上，在上个世纪80年代末、90年代初，已经有很多经济发达的地方在探索这种做法了，叫做明确所有权、稳定承包权、搞活经营权，这就是三权分开了。

　　现在我们遇到了一个问题，就是地租越来越高。过去，大家对土地收益有个预期，国家粮价在那里摆着，农民能算出来，一亩地可以挣多少钱。现在粮价下来了，预期变了，地租又高，种地的人不赚钱了。

　　于是又出现了两种解决办法。一种就是搞股份合作，农民拿土地入股，将来收成完了，按股分红，粮价涨就多得，粮价跌就少得。另一种是土地托管，农民没有把土地的使用权给别人，而是请他们来帮忙种地。这可能就是一个专业的服务公司，可以给几十、几百乃至几千户种地，农民不收地租，而是付给这个公司生产成本和费用，打的粮食仍在自己手里，仍然还有收成。

　　我的判断是，土地经营权流转的形式已经受到地租的挑战，尤其是在粮棉油等大宗作物的种植区域内。比如东北华北，现在变化很快，有些大户已经坚持不下去了。假设亩产1000斤，粮价跌两毛钱，那一亩地就少收200元，他们本身的利润可能就是这200元，那还怎么维持得下去？

　　所以我们现在引导和鼓励发展多种形式的适度规模经营，包括土地股权合作社、土地托管代耕等。

　　中国新闻周刊：为了房地产去库存，国家提出鼓励农民进城买房，你怎么看这个问题？

　　陈锡文：这对农民来说，困难很大。要不然用不着鼓励他们，他们早就买了。怎么能希望农民成为消化城市库存房的主力，我没想明白。

　　中国人的财产观就是买、占有，为什么不能由政府出面，把这么多闲置的空房盘活后出租给农民呢？城里的人都买不起，农民就买得起了吗？

　　所以，在这类问题上，要非常有意识地培育房屋租赁市场，不求所有、但求有用。这样，成本就降下去了。

　　政府应该出面，把闲置的、可以入住的房子，租下或者买下，也可以通过减免一定税费的办法，把它们变成保障房。按保障房的政策，土地出让金、各类税费都要优惠，银行也可以减免些利息，这样就可以减轻开发商的负担，房价不就下来了吗？

　　或者政府也可以鼓励专门的房屋租赁公司购买，由公司经营、出租。政府应该规定租金不能高，以解决进城农民工的住房。我想这些方法，都比单纯让他们来买要容易得多。

　　这里又要说到宅基地的问题。很多人想得太简单，认为城里人到农村去买农民的房，农民拿到这笔钱，到城里再买房。但是这个循环是走不通的，因为价格是不对应的。如果城里人知道他们在农村买房的价格和在城里买房的价格是一样的，为什么还要去农村买？农民即使真的把自己的宅基地卖了，卖的钱也不够在城里买房子。

　　所以，不应该为了卸掉目前的房地产库存，牺牲根本性的制度，带来日后的后遗症。

　　中国新闻周刊：你刚才谈到城镇化问题。事实上，光靠一个人来到城市打工，实现个人城镇化是没有用的，他的妻子、孩子都没有跟过来。怎么从个人城镇化转换为家庭城镇化？

　　陈锡文：家庭城镇化是一个过程，而且是会超出一代人的过程。

　　以上海为例，离上海不远的周边几百公里的范围之内，好多人都是这样的：父母皆在，帮他娶了妻子，盖了房子，允许他出去打工。他一般要打工六七年，才能争取在当地有个立足之地。这时候，他会把孩子接到上海来上学，在上海租个房子，然后把妻子接过来。

　　每年过年，回农村的老家，因为父母都还健在。随着老人年老，可能跑得更勤一些。这段时间里，老家的房子得有，上海的房子也得有。这个过程可能得持续到老一辈去世，第三代结婚生子有了重孙子，对老家的这个牵挂才会断开。

　　这个过程是没办法依靠经济快速增长而加快速度的，必须有历史的定力，而且要考虑到决定社会往前发展的根本力量。经济很重要，但是经济发展到一定水平之后，人们会越来越多地考虑非经济因素，比如人情、人性。

　　社会上有些人，想尽快完成城镇化过程，但是这是很难一蹴而就的，总要有个过程。

　　中国新闻周刊：但是城镇化也确实会使得城乡二元户籍的区别逐渐消解。这个过程中，你觉得政府应该怎么做？

　　陈锡文：在西方发达国家，他们不单独谈城镇化，而是谈工业化，城镇化、现代化都是工业化的结果。因为工业使人口集中，才会有城镇。

　　我们则单独把城镇化这个概念提出来了。大城市人太多，装不下，又叫农民去小城镇。但是小城镇的基础设施、公共服务都不好，农民为什么要过去？

　　要让农民进城，必须解决好四个问题。第一，就业，没有就业，他们就不来了，他们又不是来疗养的；第二，住房，不一定要买房，但也得有租房；第三，基本公共服务、社会保障；第四，子女教育问题。这四个问题解决好了，去哪里都一样，农民也确实没有必要去大城市。

　　世界上提供了两条城镇化道路的经验给我们：

　　第一种是城镇化水平最高的拉美国家。但同时，这些国家也有一个明显的特征，即贫困人口比重特别高，贫民窟的人很多。政府鼓励大资本下乡，大规模圈地，发展商品农业，包括香蕉、咖啡、大豆，都可以大规模出口。农民在农村没有家了，只好到城市里来。但是到了城市里什么都没有，他们又回不去，只好构建属于自己的贫民窟。

　　第二种是那种城市化率并不高的西方国家。比如德国，有60%的人是在人口不足2万人的小城镇生活的。政府提供的公共服务，尽量做到均等化，人们可以自己选择进城还是在农村。再比如日本，民众如果迁户口，家里有孩子在义务教育阶段，那么当地教育部门规定必须三天内让这个孩子进入学校，不能耽误课程。咱们如果做不到这些，让农民进城有什么意义？

　　所以，有个非常重要的问题要想明白，我们是先把人都弄进城里了，慢慢给他们完善待遇，却造成了城里的二元结构呢，还是由政府提供城乡一致的公共服务，由农民自己选择，是进城还是不进城？

　　过去，上海世博会的时候有个口号，叫做“城市让生活更美好”，我是搞农村问题的，我很反对这个口号。我记得浙江奉化的滕头村在世博会布置了展馆，滕头村发展休闲农业，十分富庶。我对他们自己的标语印象深刻，叫做“农村让城市更向往”。现在，五六年过去了，已经确实有很多大城市的人向往这样的农村了。