田志强：关于构建国土空间规划用地分类体系的思考

新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。

建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”，形成全国国土空间规划“一张图”，是党中央、国务院作出的重大部署。构建统一的国土空间规划技术标准体系，是国土空间规划建设体系的四个任务之一，也是支撑和指引各级各类国土空间规划编制的技术基础，具有重要作用。其中建立统一的国土空间规划用地分类体系是推动形成国土空间规划一张蓝图，实施国土空间用途管制的基础，是技术标准体系中的基石。关于如何构建新的用地分类体系，有以下几点思考。

1. 衔接已有标准

规划用地分类体系构建应建立在充分梳理已有分类及其管理作用的基础上，形成口径统一、体系衔接的分类方式。一是充分衔接现状分类标准。规划用地分类体系构建中应充分与已有调查体系，尤其是与第三次国土调查用地分类标准进行衔接。国土空间规划不能只关注一张规划期末的蓝图是什么样的，更应该关注如何推动我们的国土空间从现状本底向规划蓝图的转变，因此规划分类不能脱离现状用地分类。二是充分衔接已有规划分类标准。机构改革前我国空间资源分配和发展权管制分属不同的部门，各部门也结合各自的管理需要制定了相应的用地分类体系；虽然这些分类自成体系，内容上存在交叉、重叠和不衔接，使得空间资源难以得到有效统筹管控，但这些标准也在各自领域管发挥了难以替代的作用。同时，新的国土空间规划并不是零基础，是由多个规划合一形成的，为保障相关管理的延续性，规划分类的构建要注重继承性。要系统梳理已有标准，把现有能用、好用的分类和思想继承到新的规划用地分类中。

2. 对应规划层级

根据国土空间规划体系的分级和分类设置要求（国、省、市、县、乡不同层级，总体规划、详细规划、专项规划不同类型），以国土的覆盖特征、经营特点和利用方式等基本特性为基础，区分总体规划分类标准和详细规划分类标准等。同时要注重详细规划分类标准与总体规划分类标准的对应关系，要按照能够归并的原则细分详细规划分类标准，不能出现无法对应总体规划分类的情况。同时总体规划分类中也需进一步结合不同层级规划编制需求，对应建立层次序列，按照由总体到局部、由粗到细进行逐级划分，形成一个上下联系、逻辑分明，且分级体系与事权层级对应的用地分类系统，实现国土空间规划的分类和分级管控。

3. 服务用途管控

应从新时代国土空间用途管制的要求出发，构建规划用地分类体系，实现全域和全类型国土空间用途管制。原国土部门的用途管控，注重“建与非建，耕地保护”，形成了农用地、建设用地和未利用地3 大类的土地用途转用管制制度；原城乡部门的用途管控，注重对城镇建设用地内部的用途管制，制订了居住、公服、商业、工业、物流等9 个大类。新的国土空间用途管制，要适应新时代生态文明建设的要求。规划用地分类体系构建，也要改变过去仅重视农、建之间转用和仅重视城镇内部用地转用的管制方式，补充短板，重点增加对自然生态用地的系统设置，建议在原有基础上，构建农用地、建设用地、自然生态用地等一级类和一级类之下的细化，将全域国土空间地类单元纳入统一的用地分类体系中。

4. 适应改革需求

结合当前国土空间规划体系构建中的一系列新思路、新要求，规划用地分类体系构建中还应系统考虑以下三方面内容：一是陆海衔接，规划用地分类要包含陆域与海域，要遵循陆海衔接的基本原则，形成统一的分类。二是刚弹并济，分类的构建要考虑弹性可控的用地功能混合、复合利用，考虑复合的分类。三是立体分层，对同一空间，除对地表分类外，还需对地下空间和地下空间的利用方式分类，形成立体的分类。