李铁：实现“多规合一”需要思想和观念的变革

导读

当前，我们正处在变革的时代，也是城市化发展最重要的时期。在城市规划中提出“多规合一”，是城市发展进程中矫正规划编制各自为政，转变城市短期利益导致各种负面效果的重要举措之一。作者认为：只有真正站在适应中国国情的基础上，从尊重城市发展规律和市场发展规律入手，从思想和观念上深入探索，才是“多规合一”体系变革目标所在。

一般人眼中，所谓的城市规划师，基本是指编制城市空间规划的专业人员。例如城市的总规、落实到城市建设具体操作层面的详规等。

在计划经济时代，城市建设就是城市发展的主轴，而负责编制建设规划的专业规划人员，则普遍被认定为城市规划师。

随着经济和社会的发展，随着市场经济走向主导，随着人们对环境、生态和国土资源保护等认识的加深，等等，城市规划也涉及到更多方面的内容。而且，人们对城市的传统认知，也从主城区一直延伸到城市所管辖的区域，包括下辖的小城市、建制镇和乡村。

因此，传统习惯从建设层面上认识城市规划，已经越来越受到更多因素的制约，例如经济社会发展、市场要素、生态和环境，以及区域经济等更多的内容必须要融入到城市规划中。因此也对传统规划编制体系提出了挑战。

为何规划会各自为政

在现实中，城市管理包括更大范围的区域管理，由于不同领域的城市管理由相应部门负责，要求在规划和战略的统筹下科学的进行部门管理。因此，各个部门都编制了自己工作范围内的规划。

例如，发改委要编制经济社会发展规划，虽然是每5年编制一次，但是由于事关经济社会全局，也关系到国家和地区的发展战略，要求各地各部门都要参与到经济社会发展规划的编制过程中。而原来的国土资源部门则要编制国土空间规划，重点在于如何合理开发国土资源，同时还要强化对耕地资源的保护。而生态和环境保护规划则要求，城市在发展和建设过程中符合生态和环境保护的基本原则，防止出现生态破坏，影响到环境安全等。虽然城市规划里应该包括交通规划，因为分属不同的城市管理部门，交通规划的编制还有其相对的独立性。

另外，还有国家层面的主体功能区规划，更有涵盖大范围的区域发展战略规划，例如京津冀协同发展规划、粤港澳大湾区发展规划、长三角区域一体化发展规划等。

如此多的规划，都有编制它们的规划师。所有规划都要相互衔接，同时又各自独立。所谓独立，既涉及到规划独特的专业性，又关系到不同部门的权力分配，含有大量的部门利益。

这样一来，不同规划往往各自为政。例如，国家层面的经济社会发展规划，落实到各级地方政府往往是照猫画虎，基本按照国家规划的思路复制，具体到一个城市来说，虽然有自己发展的独特性，但还是要符合国家发展战略，复制上级编制的规划是无奈之举。这样的规划在指导城市发展具体路径方面，往往很难有现实操作价值。

城市建设的总体规划，更多偏重于城市的开发和发展，还要符合城市管理者的政绩要求。城市政府的利益基本贯彻于城市总体规划思路中，可以说是地方政府最看重的规划，但往往受短期利益和专业局限性所制约。虽然城市总体规划在城市建设中发挥了巨大的作用，但也是近些年各级城市粗放型发展的主要原因之一。

土地利用总体规划是一个约束性较强的规划，其与城市总体建设规划往往背道而驰。一个是约束性规划，一个是开发性规划，怎样融合到一起，一直是城市规划师头疼的问题。解决方案则是通过行政调配资源，把下级城市的土地利用规划缩编，确保上级城市的用地，导致了城市之间因等级关系出现了用地不平衡，进而导致发展机会的不均衡。

生态环境规划虽然已经受到了重视，但是长期以来在具体的开发和建设中往往被忽略，近些年由于中央政府强化了生态和环境约束，使其重要性大大增加，成为城市发展和建设新的约束性规划。而交通规划虽然是城市总体规划的附属性规划，随着我们对城市交通理解的加深，其重要性也在提升。例如高铁新城建设中的误区，还有城市的路网密度和宽度，对城市资源和城市发展的影响，以及原有过于粗放型的交通格局造成的资源浪费和闲置的结局，特别是对城市产业和人口密度的负面影响，也已经被一些地方政府所认识，开始注重提升交通规划在城市总体规划中的作用。

实现“多规合一”须改变规划观念

在城市规划中提出“多规合一”，是城市发展进程中矫正规划编制各自为政，转变城市短期利益导致各种负面效果的重要举措之一，也来源于一些城市根据自身经济社会发展需要，率先在规划编制部门与其他有关部门进行综合性整合的重要尝试。

可以说，这些城市的规划编制整合在实践中取得了明显的效果，至少各自为政、各自约束以及部门打架的现象大大减少了，有利于城市管理者不再因为规划的问题，花费大量的时间协调各相关部门。

在中央层面上，“多规合一”也开始从重视建设为主，更多转向从国土空间资源配置入手，强调各规划的编制要有利于提高资源利用效率，防止粗放型的发展模式，带来资源的严重浪费，不给经济社会发展带来重大损失。

其实我们看待规划的时候，要区分两类问题。

一类是如何认识城市？也就是说我们面对的是城市问题，还是城市规划问题？如果这个问题没有解决，而仅仅把规划简单地作为部门的调整，根子还是没有发生变化。

另一类是城市规划是区域问题？还是城市主城区的问题？如果我们不了解中国的城市管理体制，那很可能会把两类问题混为一谈。

更重要的是，在市场越来越起到主导作用的同时，城市规划仍然维持着政府主导的思维模式，仍然受到政府主官的政绩思维的约束，或者是停留在政府主官个人认知的前提下。

在这种情况下，机构整合等任何形式的变化并不能根本解决问题，所谓的“多规合一”还是会在一个部门下的各个分属机构内打架。政府主官的任何不切实际的美好想象，都会变成规划图纸进入现实操作路径。从另一个角度来说，无论具体规划编制部门原来在哪个部门管理之下，直接面对的还是规划收益。当收益大于公益的时候，利益的诱导还是会转化为现实，在实现了机构整合之后，传统规划内容还是不会发生本质变化。

正是因为如此，该是提出如何改进规划体系和规划观念的时候了。

首先，要考虑政府和规划师之间的关系。规划师到底是政府政策的执行者，还是对政府政策提出约束性条件的专家？如果只是执行者，而且还能拿到规划编制项目的好处。指望通过“多规合一”来改革现有的规划编制体系，形成高效集约、生态环保的规划，应该是无法实现的。因此在规划编制过程中，规划师对城市政府政策的约束作用如何进入到决策体制过程中，尤为重要。

其次，把城市问题简单地归结为规划的问题，应该是长期以来我们对城市认识的严重误区，因为城市不是规划的产物，更多应该是经济和社会发展的产物。各类规划的整合，应该遵循城市和经济社会发展规律，而不仅仅是技术手段的施加。

再次，“多规合一”更应该是思想和观念的变革，而不是不同类别规划的简单整合。例如，如何从经济社会发展的角度，从市场配置资源的角度，从尊重城市发展和产业发展规律等角度来认识城市，在此基础上，因地制宜制定各具特色的城市规划或者城市下辖的区域规划。

还有，就是把弱化行政管理的作用，尊重市场主体和城市内部以及下辖各层级的城镇和农村各利益主体的作用，作为未来规划体制变革的重要内容之一。因为规划必须要在促进开发的过程中释放能量，以发挥不同利益主体的潜力。至于各规划之间的衔接或者是有机整合，都是在城市发展总体思路的大变局下，才有可能深入推进。大的体制和机制格局不变，所谓“多规合一”的整合只能流于形式。

我们正处在变革的时代，也是城市化发展最重要的时期。所谓的“多规合一”如果只停留在体制上和形式上，并没有触发利益机制的调整，并没有打破利益格局的制约，并没有按照市场机制配置资源和要素的总体思路，而且仍然把上级领导的主观意志作为“多规合一”的信条和指导方针，对多部门多学科的思想的引进仍然处于排斥态度，那么“多规合一”在形式上的改变无益于未来提升城市发展的质量。

真正站在适应中国国情的基础上，从尊重城市发展规律和市场的发展规律入手，从思想和观念上进行深入探索，才是“多规合一”体系变革目标所在。