谭荣：中国土地要素市场化的治理机制

土地要素市场化是一个逐步发展的过程，本文从两个维度来刻画中国土地要素的市场化。第一个维度是过程的维度，就是从改革开放以来中国土地要素市场化过程，这为回答“是什么”以及“为什么”提供基础；第二个维度是政府的角色，指的是纵向政府间关系和横向政府间关系对土地要素市场化的影响。这是把握中国土地要素市场化特征的钥匙。

土地要素市场化伴随着国家经济体制的市场化。经济体制转型并不是一开始就直接和全面地建立市场经济制度，而是先从中央向地方“放权”开始的。这种放权的结果就是，原来以整个国家为单位的一个计划经济体转变为以县级政府为基本单元的两千多个计划经济体，然后这两千多个计划经济体成为推动经济市场化改革的主体。而在这两千多个计划经济体的手中，土地是为数不多的可兹利用的资源、资产和资本。

从放权开始的经济体制转型，既影响着政府纵向间关系，形成了相应的地方政府的激励结构，比如“地方财政收入最大化”激励和“晋升”激励等；也形成了政府横向间关系，比如文献中常见的“政治锦标赛” “县域竞争”等。土地的市场制度体系就是在纵向和横向间的政府关系的不断调整下建立健全的。

为了刻画中国土地要素市场化的治理机制，本文分三个时间段来阐述，分别是改革开放初期至上世纪末、本世纪初期至十八大以及十八大以来。

01改革开放至上世纪末：央地融洽下的土地市场起步阶段

这个阶段是土地要素市场化改革的起步阶段。虽然过程将近20年，但总体说土地市场制度体系建设还处于起步阶段。因为这个时期城镇化和工业化的进程不快，土地用途变化的频率还不高。但是在这个阶段，有三项制度对于土地要素市场化来说是基础性的制度，即“使用权与所有权分离” “农用地家庭联产承包责任制” “城镇国有土地有偿使用制度”。这三项与土地市场化有关的制度创新可以说是有力地推动了社会主义市场经济体系的建立，几乎是凡谈改革必涉及到的三项土地制度改革。

在这个过程中，地方政府是严格在中央政府放权的框架内开展土地要素市场化。两者的关系基本上是融洽的，而且基层的创新实践是改革完善土地管理制度的动力源泉，比如农地承包、国有土地有偿使用等。这个阶段央地在土地市场要素市场化上的目标是相同的，就是把市场先建立起来。

02本世纪初至十八大：央地目标一定分歧下的土地市场快速发展阶段

这个阶段是土地要素市场化快速推进阶段，“快速推进”与该阶段土地利用变化频率加快是分不开的。这个时期是中国城镇化和工业化快速发展的重要阶段。地方政府在纵向和横向政府间关系的激励与约束下，开始“大显身手”，有两个词非常引人注意。一是“经营城市”，二是“以地谋发展”。这两个词都与土地有关。在这个期间，土地市场化逐渐形成了一个阶段性特征：

一是，以土地征收为主要手段的建设用地取得制度，为我国工业化、城镇化的快速发展提供了空间保障；

二是，以土地市场化配置为基础的有偿使用制度，显化、提升了土地资产、资本价值，为我国工业化、城镇化发展注入了强大动力。

这个阶段的地方政府为什么会积极推动土地市场化？其背后的核心动力就是前面所说的地方政府的激励结构。但需要说明的是，这个过程中形成了一种笔者称之为“分权的土地经济管理和集权的土地行政约束”为内容的治理结构。这个治理结构是对土地公有制产权的有效补充。如果没有这个治理结构，公有制土地产权很难实现当前的绩效。这也是西方产权理论无法解释的现象，因为西方产权理论认为产权应该是一条光谱，随着土地生产率的不同而应该采取包括私有、共有、国有或者开放产权等不同内容和不同结构的产权设计。我们国家目前没有多元化的产权制度设计，就是因为上述“分权的土地经济管理和集权的土地行政约束”的治理结构起到的补充作用。分权的土地经济管理，意味着地方政府在经营土地和实现土地经济收益上具有一定的自主权和积极性。而集权的土地行政约束，意味着中央政府同时也建立了一种约束机制，包括各类土地规划计划、用途管制和审批制度等，防止地方政府走偏。这种治理结构保障并推动了这个阶段土地要素市场化的进程。

本文以中央和地方在这个阶段的若干轮互动来进一步阐释。包括早期中央强调所有类型用地都需要通过招拍挂的方式出让，以及省以下垂直管理、土地督察制度和出让金收支两条线等制度的建立，这些都可以看做是当中央面临地方政府的“越界”行为后不断在加大对地方的约束。但因为诸多先天性的原因，包括土地这类资源不得不依靠地方政府来经营、央地间的信息成本和制度成本等，都造成刚才列举的制度并没有取得很好的效果，地方“以地谋发展”的短期目标和单纯追求经济收益忽视社会和生态利益的目标并没有被有效限制。这也说明这个阶段的土地要素市场化是有隐患的。比如，这个阶段土地市场化产生的直接结果是：

一是，形成了依靠政府投资拉动经济增长、依靠低成本的土地发展产业和项目，加上土地成为地方政府重要融资工具，加大了当期的建设用地需求，新增用地刚性需求强劲，土地利用粗放的现象相当普遍。

二是，形成了割裂的城乡二元土地市场体系，这背后实际上隐含了“中国用30年走完发达国家近百年的路”所造成的农村发展和农民利益上的牺牲。

而正是这些隐患问题，进一步推动了土地要素市场制度体系在第三阶段的新变革。总结第二阶段要素市场化背后的央地关系和土地要素市场化的特征：第二阶段是中央和地方有共同的经济利益诉求，但中央还有部分的非经济利益的诉求（比如耕地保护），这时有一定的目标分歧，但因为双方都是经济利益为主，所以中央对地方执行国家政策过程中的“灰色空间”是允许的，同时对地方是依赖的，但当中央面临一些明显的负面问题时，也在不断展示着对地方的约束和监管。此时，土地要素市场化的特征就是通过市场实现国有土地的经济收益，某种程度上限制了农民利益上的共享，也忽略了后代人的利益。

03十八大以来：中央三个妙招下的土地市场的全面发展

十八大以来，中央在处理土地管理的央地关系上出了三个“妙招”。

1.中央的第一个妙招是将战略手段调整为“土地节约集约利用”

既然地方政府在长期目标及非经济目标上与中央存在分歧，而中央又不能简单粗暴地把权利从地方再收上来，于是十八大以后，中央开始大力推进土地节约集约利用评价和考核，以及推进存量用地再开发。别小看这个战略上的变化，相对于前几十年中央重点关注如何监督并强制地方采用市场手段来出让土地，推动土地节约集约利用实际上取得了事半功倍的效果。通过更加重视土地开发利用的结果考核，但又在经营过程给地方留足充裕的创新空间等，这使得前期遇到的委托代理难题以及制度执行成本和监督成本过高问题得到了很大缓解。简单说，中央调整了央地之间的治理结构，从以前关注过程管控，变为关注结果考核。过程留给地方自己去把握。

此时，地方也给出了很好的反馈。地方基本都认识到，粗放利用的土地正是下一步节约集约用地的潜力空间，进而在政策创新上频频出现好的举措，比如：在一级市场供应政策上出现了“弹性年期、先租后让、标准地、亩产论英雄”等地方创新；在二级市场政策上出现了“城市更新、减量化、存量用地、闲置用地优化盘活等”地方创新。而在宏观上，中央也在探索土地税费改革，目的是找到帮助地方与新增土地模式“脱钩”的办法。

2.中央的第二个妙招就是进一步放权或者赋权给农村

如果之前是通过放权给地方政府来推动国有建设用地要素市场化进程的话，赋权给农村则是推动城乡建设用地要素统一市场化进程。

从2015年的农村土地三项制度改革到新修正的《土地管理法》的实施，这个放权或赋权给农村的改革我们都非常熟悉。这反映出中央开始调整过去“用30年走完发达国家近百年的路”背后的增长模式，因为这种增长模式是不可持续的，同时也是牺牲了农民的利益和后代人的利益。放权给农村，不仅有利于改变之前的增长模式，也给地方政府行为增加了一个监督者。

3.中央的第三个妙招就是组建自然资源部

十九大以后，国家有了一个更大的动作就是组建了自然资源部，背后还是中央对央地关系的进一步调整。

组建了自然资源部以后，不仅将国有自然资源资产所有权统一到一个行政主体上，这为统一代理所有权奠定了更加有利的制度基础，同时还为土地经济价值和非经济价值之间的权衡提供了新的目标。自然资源部需要完成新的国土空间用途管制制度体系的建立，同时需要履行生态保护修复职责，这两项工作任务都是进一步对地方政府以往的“增量发展”模式的纠正之举。

自然资源治理体系重塑，将迫使地方政府转变发展模式，从“以地谋发展”转变为“绿水青山就是金山银山”的发展。为了夯实这种变化，2019年上半年中央先后密集地下发了三项重要文件，包括《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等。这三项意见文件可以视为新时代自然资源治理“四梁八柱”式的制度设计，分别对应自然资源产权制度体系建设、政府公权力的建设、央地在不同自然资源治理体系上的分工协作的制度建设等。这三项意见奠定了央地关系的新秩序。

而在这种央地关系新秩序的基础上，2020年3月中央政府先后下发了《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。这两个文件可以视为在新秩序的前提下，中央进一步下放了土地管理的部分权利给地方，也进一步明确了土地要素需要通过市场配置来提升治理效率和效能。

在上述三个妙招下，也就是中央对资源治理秩序重塑的基础上，一些地方政府开始积极响应新的变化。一些地区出现了工业用地出让从“竞次”向“竞优”转变的现象，即地方政府不再一味地压低工业用地价格来吸引投资，转而通过用地全过程服务和更好的营商环境等来吸引投资。比如，浙江等地出台的“标准地”制度，采取事前设定用地标准，包括亩均税收、投资强度、单位能耗等来约束、引导用地者重视并推动高质量发展。在这种制度创新下，用地者将一改之前“找市长不找市场”的怪现象，转变为“找市场而不用找市长”，真正进入了由市场主导配置土地资源的阶段。另外，在所有者权益分级代理制度建立的过程中，地方政府也开始重视生态产品价值实现机制等制度的创新，这表明后代人的利益开始进入地方政府的约束机制中。

可以预期，在不远的将来，与市场经济和微观主体经营活动有关的权利，基本上都放权给地方政府，充分发挥和保障地方政府代理所有权的能动性；而与宏观层面公共安全和福利等有关的权利，则继续保留在中央。这实际上符合中央与地方政府分工协作的原则——土地要素市场化改革与转变政府职能统筹推进，在突出简政放权和注重提高效率中实现土地治理体系和治理能力的现代化。

总结第三阶段央地关系和土地要素市场化特征，即央地关系的重塑主要是因为经济利益不再是主导目标，农民利益、生态修复和空间优化是新的目标，这将倒逼地方政府在激励结构未变的情况下也要重视土地节约集约、农民利益、生态修复和空间优化。土地要素市场化进入了一个新的阶段，在中央政府塑造新秩序的基础上，地方开始考虑如何运用市场，从招商到选商，从竞次到竞优，从增量到存量，市场的作用越来越明显。

04中国土地要素市场化背后的治理机制

本文刻画了隐藏在中国土地要素市场化背后的治理机制，即土地要素市场化离不开两种关系，一是中央和地方的关系，二是政府与市场的关系。笔者想强调的是，中央和地方的关系决定政府与市场的关系。可以概括为“分权的土地经济管理和集权的土地行政约束”的治理结构，同时中央政府在土地经济和非经济目标上的动态权衡会不断塑造上述治理结构的内容。

正如十八大前后土地的高效配置和节约集约利用是一项长期而艰巨的任务，将贯穿于城镇化转型发展的全过程，面对未来的发展，土地要素市场化，也将是一项长期而艰巨的任务，将贯穿于适应当下和未来中国的资源国情、经济社会发展国情和治理体系改革国情的全过程。