赵庆利：全域土地综合整治试点路径探析

在中央明确提出要大力实施国土综合整治，并确定全国到2020年建设300个、到2022年建设1000个土地综合整治示范村镇的背景下，《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》印发。该通知旨在以新发展理念为引领，以激励政策为杠杆，综合考虑乡村自然资源禀赋特点和区域经济社会发展状况，准确定位村镇建设类型，明确建设重点，打造不同村镇建设模式，以点带面，实现村镇土地利用格局优化，解决区域内国土空间与资源利用问题，从而推动乡村振兴，促进城乡统筹发展。如何试点先行，示范引领？笔者谈谈对土地综合整治示范村镇建设的认识与思考。

01

找准定位，突出特色，切实做好村庄规划

针对乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等综合性问题，全域土地综合整治要以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复的国土综合整治活动。

示范村镇建设应综合考虑村庄地理位置、地形地貌、资源禀赋、历史文化、经济社会发展、基础设施、传统风貌等因素，确定适当的发展目标和特色，提出村庄产业发展的思路和策略，统筹谋划村庄发展定位。

编制村庄规划是前提。从全国来看，乡村无规划、乡村建设无序的问题仍然严重，乡村规划照搬城市规划理念和方法、脱离农村实际、实用性差的问题较为普遍。要按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，注重保持乡土风貌，编制多规合一的实用性村庄规划。

在编制规划时一定要进行大量细致深入的乡村调研，摸清家底，做到心中有数，保障规划编制的科学合理性。规划需注重凸显乡土味道，关注绿色、生态、多功能和可持续的农村发展，强化红线意识，坚守底线思维，切实保护耕地特别是永久基本农田，优化空间，统筹布局，明确急需推进的生态整治修复、农田整理、人居环境整治、历史文化保护等项目，明确资金规模和筹措方式、建设主体及方式等。

规划必须因地制宜，符合农民意愿，体现地方特色和历史文化传承。要按照绿色发展理念和“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求，本着“宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整”的原则，充分考虑当地的山水自然条件，依山就势，因地制宜，突出特色，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局。在此基础上，需要注重对有特色的自然与人文景观、文物古迹、历史遗迹划定保护区域。同时，要充分尊重农民意愿，保障农民权益，尽可能在原有村庄形态上改善村民生活条件和乡村环境，形成传统田园牧歌与现代文明交织相融的新时代乡村发展形态。

02

以人为本，固本强基，切实抓住振兴关键

农民是乡村振兴的主体，农民最了解自身的优势和需求，让农民充分参与乡村发展的规划和建设，使他们更清楚自身在发展中的角色定位，对实现乡村振兴极其重要。同时，必须认识到乡村振兴的关键是产业兴旺，需通过土地综合整治优先补齐农村基础设施和公共服务短板，架起农业农村向现代化迈进的桥梁，进而激活乡村经济内生动力。

乡村振兴的过程也是乡村社会总动员的过程，必须充分尊重当地农民意愿。编制规划需深入开展驻村调研，充分听取农民诉求，确保规划符合农民意愿。特别是涉及村庄发展定位、村庄规划、产业规划等关键内容，应把规划专家的思路与农民的想法有机结合起来，使规划更接地气，便于落地。

产业兴旺是乡村振兴的根本支撑，必须着重夯实农村产业发展的基础。当前我国大部分农村地区由于先天条件不足，软硬件环境较差，劳动力、资本、人才、技术等要素流出大于流入，要扭转这个趋势，必须优先补齐农村基础设施和公共服务短板，吸引要素回流，为发展产业、振兴乡村创造条件。

开展土地综合整治示范村镇建设必须统筹发展目标，以农村新经济发展需求为重点，优化农村用地布局结构，提升土地使用效益和集约化水平，支持新产业新业态融合发展用地，补齐基础设施和公共服务短板。在此基础上，地方基层组织应注重合理利用当地自然资源和生态条件，推广适合当地的农业生产新品种、新技术。通过规模化、集约化、市场化、现代化管理，因地制宜培育发展加工业、乡村旅游、农村康养、共享经济、现代服务业等产业，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系。

03

分类实施，提炼模式，切实注重示范引领

实施乡村振兴战略是一个系统工程，需要全面把握“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五项总体要求，统筹兼顾，协调发展。同时，也要认识到我国幅员辽阔，生态多样，乡村面貌差异大，实施乡村振兴要因地制宜，分类施策，注意乡村的多样性、差异性、区域性，不搞“千村一面”。

示范村镇应能够代表集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等不同类型全域土地综合整治特色，并在促进特色产业发展、精准扶贫、新型城镇化 、生态治理修复等方面呈现较明显的综合效益，对各类型村庄建设与发展提供经验参考和模式借鉴。

笔者以为可以着重从以下八个方面进行探索和总结：一是如何建立统一协调的工作机制。根据土地综合整治示范村镇建设工作的需要，制定部门联动、分工明确的协调推进机制，明确各自的责任，以实现有效整合，发挥整体效应。二是如何编制科学合理的村庄规划。通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划。三是如何建立多元化投入机制。鼓励金融机构、政策性银行和社会资本参与土地综合整治，鼓励社会团体、企业和个人捐款或以其他方式积极参与，探索公共设施的多元化投资机制。四是如何充分发挥农村集体组织及农民主体作用。探索支持农民自建、参与规划设计、工程施工及以村镇、农民为主体的公共设施运行维护管理机制。五是如何实现土地综合整治与农村产业导入的有效衔接。通过开展农村闲置集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地等土地综合整治，盘活建设用地重点用于乡村新产业新业态和返乡入乡创新创业，解决产业发展空间问题，将有限的资金真正投入到推动发展、改善民生和壮大集体经济上。六是如何开展乡村生态保护修复。优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，解决与群众生产生活密切相关的地质灾害隐患问题，打造生态宜居乡村。七是如何保护传承乡村文化。深入挖掘、生动展示当地村庄历史文化资源及其价值，将文化传承回归到农民的生活实践中。八是如何防范村镇建设风险。明确和制定全域土地综合整治负面清单，防止在新村建设中出现片面追求增加指标搞大拆大建、侵犯农民权益影响社会稳定、盲目投资增加政府隐形债务等不良倾向。

实施乡村振兴战略是一项庞杂的系统性综合工程，不仅要求环境优美、生态宜居，而且要求经济繁荣、社会发展。作为在实施乡村振兴战略中肩负着典型引领重要作用的土地综合整治示范村镇建设，需统筹兼顾，多措并举，动员各方力量，整合有效资源，构建美丽示范村镇。同时需注重对示范村镇进行区域概况、发展模式、治理成效和典型经验做法的梳理与总结，为在全国更大范围内实施村镇建设提供可对照、参考的发展目标 、路径及模式。